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地方精英与清末宪政--晚清江苏咨议局的多面观察(上)

作者:马飞  
2009-12-16 18:01:57  
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1908年8月,中国的晚清政府颁布了中国有史以来的第一部宪法性文件--《钦定宪法大纲》,《大纲》对传统体制做了重大的改革,设立了具有现代意义的议院和审判机构。到1909年秋,全国大多数省的议会--谘议局的议员全部经中国第一次大选选举产生,地方议会正式开幕,这标志着宪法正式进入了实施阶段,也宣告了中国由君主专制政体开始向立宪政体的转变。可以说,1909年是中国宪政时代的开启年,到今年刚好100年。

中国百年宪政的历程可谓是曲折坎坷、多灾多难。但要说起来,这第一次立宪政治的实践就没开个好头,这次宪政的崩盘,着实成了中国宪政将要步入以后步履维艰岁月的一个倒霉的预兆。因此,百年后,反思中国首次立宪的成败得失,对后人来说是十分必要的。

清政府于1905年开启的立宪进程是内外压力共同作用的结果。清末预备立宪有多项内容,而推行最早的立宪措施和重要的闪光点则是地方各省咨议局的创办。 1907年,慈禧太后以光绪的名义发布的《着各省速设咨议局谕》中说到,咨议局的作用主要是“采取舆论之所,俾其指陈通省利弊,筹计地方治安,”[1]清廷设立咨议局的用意在于训练对现代政治运行毫无常识的精英和民众练习代议政治,到一定时间后再召开正式的议会。1908年出台的《咨议局章程》中规定咨议局享有议决本地应兴应革事项、岁出入预算、岁出入决算、税法及公债、担任义务的增加、单行章程规则的增删修改、权利的存废和选举资政院议员、申复资政院咨询、申复督抚咨询、公断、和解自治会的争议、收受自治会或人民陈请建议等权力。从这些规定中可以看出,咨议局虽然权限十分有限,但也并不只是一个咨询性质的机构或政府的表决机器,从性质上说它是具有一定的独立性的、不完全的立法机构。毕竟,咨议局分享了部分原属于地方督抚的权力,传统上督抚独霸本地的不受制约的权力,在清末立宪时期受到咨议局程序上的限制。说其是不完全的立法机构,主要是因为咨议局并没有完全掌握迫使本省的行政机关服从其立法和决议的权力,本省督抚不仅对于咨议局的议决有否决权,而且如果认为咨议局有违反法律的不当行为,还可以将其解散。但即便是这样一种不伦不类的机构,也确实是晚清地方政治运行机制的重大改变,地方百姓(特别是士绅)首次享有了通过其他的渠道参与地方政治的机会。

地方精英是清末地方行宪的重要推动者。尤其是江苏地方精英,他们从咨议局的筹备、建立,乃至运行的各个环节都发挥了主导作用,可以说,江苏咨议局最终能成为各省咨议局中的“楷模”与江苏地方精英的功劳是分不开的。笔者通过对江苏咨议局个案的观察,希翼搞清地方精英是怎样推动清末地方宪政发展的,而他们又为何会最终抛弃清廷等问题,从而试图破解清末立宪政治的成败之谜。

一、代议制在地方实践的开始--江苏咨议局的筹建和选举考察

(一)开办咨议局是江苏士绅主动请缨的结果

江苏咨议局的筹建开各省议会筹备之先河。此前,江苏的上海、苏州等地已设立的地方自治机构,开启了地方精英参政的热潮。清末的地方自治实际上是士绅自治或地方精英自治。

在传统体制中,地方精英的参政一方面是通过科举考试的渠道获得在国家县以上的官僚机构中任职的资格,而另一方面,大多数与官府无缘、获得低等功名的士绅只能在县以下的乡村享有一些调节纠纷、协助官府征税、维持地方秩序和主持公益活动等非正式权力。由于获得高级功名士人毕竟屈指可数,而官僚机构吸纳的人数又十分有限,大多数士绅还是通过上述第二种渠道来参与地方政治实践的。

但到19世纪中叶后,特别是太平天国战争后,在复杂的内外交困情形下,原有的中央集权、内重外轻的格局开始发生重大变化,主要的表现是地方势力开始崛起,并与中央政府形成了分享权力的局面。地方势力的崛起一方面表现为督抚的坐大,而另一方面则是地方士绅权力所覆盖的范围在不断地膨胀,他们从乡间逐步走向了府县。晚清江苏地区身处对外开放的前沿,地方精英做为有知识、文化的人士,最有可能先于百姓与外部世界接触,并了解世界、国内和地方局势,在此期间一部分精英的思想观念开始逐渐发生变化。许多开明士绅致力于西学,还有一些则投身到近代实业、公益事业当中去。更为重要的是,一些地方士绅开始萌发了政治上自救、自强信念,他们此时已意识到朝廷早已无力保护地方,防止下层的反叛和外敌的骚扰,地方的事务还需本地人自己来管理。地方自治和立宪的思潮正是在这一时期被江南开明士绅和绅商开始接受。在时人眼里,地方自治首先可以促进地方富强,而地方强盛为国家强盛之根本,地方自治具有救亡自强的功效。上海的绅商开展地方自治活动时,就认为中国面临着“外权日张,主权寝落,”“内政不修,外侮斯亟”的情景,“官吏怀操执威福之心,绅士无担任义务之想,”“才杰之士观望而不前”,所以必须“以地方之人兴地方之利,以地方之款行地方之政。”[2]其次,他们认为地方自治是培养宪政的基础。“朝廷虽有立宪之意,尚未宣布,而上海一隅,隐然若逆知其意,首创地方自治,为立宪之基础,为二十二行省之先锋。”[3]再次,地方自治可以弥补国家资金的不足,集民间财力推动近代化的各项改革。最重要的是,地方自治使绅权大为膨胀,既保护了士绅主导的地方利益,还可以保护和扩大绅商的经济利益。“民权的辞藻,掩盖了日益提高的绅士权力的实质。······地方自治团体,从制度上和法律上,把绅士在地方社会上的统治确立了。”[4]此外,苏省在清末新政期间还成立了大量办理新政的公益社团,据统计1908年以前,全国60多个自治团体中,江苏就占了六分之一之多。[5]这些社团又主要由地方士绅和绅商管理。如苏州的自治团体--道养市民公社就宣称“职商等实为地方公益,社会安宁起见,是义务所在,责任必承。”[6]

江苏绅士群体通过地方自治进一步扩展了自身的权力,使自己统治从原来的乡间扩展至府县,更进一步扩大到全省,将自己原来在本地区享有的非正式权力变成了正式权力。1907年,江苏许多士绅发起的收回路权运动并终获成功,极大显示了地方绅士力量的崛起。可以说,20世纪初江苏地方自治的兴盛,实际上使苏省的权力架构转变为官—绅共治的格局。而到清政府有预备立宪的想法时,江苏立宪派以及其他自治团体抓住时机,开始了积极争取设立地方参政机关--咨议局的尝试。早在清廷颁布《各省速设诸议局》上谕之前,由上海城厢总工程局邀集预备立宪公会、宪政研究会、江苏教育总会、上海劝学会、商务总会、地方公益研究会等共 12个团体,[7]共同拟定出《江南筹办咨议局草案》交给江督,转呈送朝廷参考。《咨议局章程》和《咨议局议员选举章程》颁发不久,江苏省士绅又自设各种社团、举办会议督促官方筹办咨议局。1908年9月8日,他们主动成立了江苏咨议局调查会,准备调查咨议局筹设的有关事宜。随后,江苏全省市民大会在江苏教育总会开幕,士绅认为“筹办全以得人为主。得人者,事事可以进行,不得人者,日日皆成延宕”,[8]因此,选举出宁、苏两属咨议局筹办处的总、会办备选人员,供督抚选用。在咨议局的筹建过程中,“可以看出,江苏省宁、苏两属咨议局筹办处的主要办事人员是士绅,他们在江苏咨议局筹备过程中起到了举足轻重的作用。”[9]

可以说,江苏宪政的实现、咨议局的建立和本省立宪派及其他士绅的努力争取是分不开的。基于这种关系,咨议局被认为是最能代表江苏士绅群体利益的机构,它得到了江苏各个社团、传媒的支持,成为在地方合法性、权威性极强的机关。

(二)中国特色选举政治的奥秘--江苏咨议局选举观察

虽说两江总督和江苏巡抚对咨议局这个新事物的意识比较模糊,但由于清廷的催促和地方士绅的积极支持,江苏咨议局筹建的工作比较顺利。1908年3月,江苏在选民调查和统计完毕的基础上,开始进行议员选举。晚清的咨议局选举制度仿效日本采用复选方式,即先由选民选出若干候选人,再由候选人互选而产生定额议员。

根据《咨议局章程》规定,要成为一个选举人,要成为一个选举人,必须为本省籍贯二十五岁以上的男子且具备下列条件之一:

1.在本省地方办学务及其他公益事务满三年以上著有成绩者;2.曾在本国或外国中学

堂及与中学同等或中学以上之学堂毕业得有文凭者;3.有举贡生员以上之出身者;4.曾任实

缺文七品、武五品以上未被参革者;5.在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者(非

本省籍贯,寄居满十年以上,如有一万元以上的营业资本或不动产者,亦得有选举权)。[10]

此外,还规定有不端品行者或从事贱业者不能成为选举人。

从选民资格的要求中可以看出,选民的数量占本省全部人口的比例极低,且选民大多为有身份、财产和受过良好教育的人,可以说是地方的各类精英人物。代议制政治早先原是少数精英群体的游戏,英国、法国、普鲁士和日本等国最初对选民资格的规定也设置了很高的门槛,清末立宪中的选民规定实际上还是走得西方的老路,目的是为了拉住士绅精英阶层,维护朝廷的权威并进一步推动立宪改革。所以,严格的选民资格对我们这个压根都不知道选举是什么东西的民族来说也不无道理。但即便是这样,到了投票的时候,除了少数地区外,许多地方精英的反应大多依然显得极为冷淡。大多数县府的初选和复选投票率都低于50%,主要原因是选民对选举没有认识,“吾民久居专制政体之下,丰耳蔀目,不知公共之利益,不知利害之关系,不知权利义务之支配”。[11]全省上下,除了极少数知识分子,均不知何谓选举。[12]

在投票过程中,那些仍然固守传统价值观的精英对于选举总是不积极的,他们要么不去投票,要么被动员去投别人的票,“受运动者尤盲人瞎马,百无一知,不识选举为何事,举人与被举于人为何意,徒以运动者一言之故,遂群焉从之”[13]。因此至选举之期,“实到之投票人,更多为人运动逼勒而来”[14]。

而当选议员的人,其背景“大多数为具有传统功名之士绅;若干士绅同时又曾接受过新式教育;大多为有产阶级;高层士绅中多曾在中央或地方担任过官职,有些政治经验。”[15]这些人依旧是地方的新旧精英人物。

按照清末立宪时期颁布的有关咨议局选举的法律来看,其中并没有候选人竞选的有关规定。竞选为合格的选举所必备的步骤,清末法律对于竞选规定的缺失,一方面缘于其对选举认识的不到位,而更大的原因在于传统的士绅获得民间拥戴,并不是靠得自己获得得百姓支持的数量,而是靠自己的学识、素养和公德心等文化上的崇高地位来博得众人拥护。时人依旧认为,只要一个人在本地有足够的声望,足可以被人推举为议员,而并不用亲自出来拉票。实际上,西方的选举文化移植到到中国来以后,存在着不同程度的错位。选举中以利益为纽带的竞争风格,到我们这里成了以德服人的,主动让贤君子仪态。江苏选举中竟然出现有士绅当选后竟然再三辞让自己的议员席位的中国特色选举的场景。

苏省议员一些人当选靠得是自身传统功名、原有朝廷官职所获得的威望。张謇、蒋炳章、仇继恒、夏寅官等人即使这种类型议员的代表。另一些人能够当选主要缘于其在本省、本地从事新式教育、商业、地方自治等公益活动中所获得声誉。如忠俊、凌文渊、王锡爵、王化南、周虎臣、金祖泽、黄炎培、吴佐清等人。

在选举中,还出现了许多积极选民,其中一些人依靠当时活跃在苏省的各色社团的支持而成为议员。在清末新政开放报禁和党禁的背景下,许多开明绅士和立宪派人士在江苏结社、办报,据相关研究,辛亥革命前,全国共有结社组织600余个,仅江苏就占了112个。[16]有资料可查,当选议员中有预备立宪公会成员 17人,教育会和劝学所34人。个别人还靠商会、劝业所、农会、城市工程局额等行业性协会的支持而当选。不过这些社团大多处于比较开放的城市和府县,大多数县城和农村地区这种现代性的结社还是十分罕见的。孟森、孟昭常、雷奋等人靠得就是社团的支持而当选。

另外一部分能够当选,是通过自己运动的来。他们在选举中施展各自的手腕进行竞选。虽然“乡间绅衿较少,但小有功名、稍有家世、略通世故者,即为人望所归。亲谊世谊牵藤附焉,互相攀援,其势颇为团结,选举专注一人,故得票偏多”。[17]“某甲以孝廉仕于江省,闻谘议局初选举,告假还乡谋当选”[18]。这类人在农村选区中颇多。

二、当议员和当官员--江苏咨议局议员群体的政治态度考察

从苏省咨议局选举中可以发现,此时中国的选举政治很少有政党介入,少数的立宪派组织,其机构分散,人员不固定,还仅仅是政党的雏形,所以说考察咨议局议员的政治态度不是件容易的事。但笔者还是想通过有限的资料,来发掘一下苏省议员的政治倾向,以便为以后的分析做些铺垫。大体上,苏省咨议局议员的政治态度有以下几类:

(一)议员中的理想主义者--立宪派

江苏士人在积极致力于地方自治的同时,也在积极推动全国的立宪进程。实际上在这一过程中,江苏士绅开始形成一个独立的政治派别,即立宪派。立宪派最早可以追溯到康梁等戊戌时期的维新派人士。它是一个界限不清的派别,粗略的说,在晚清时期,凡主张立宪法、开国会、建立责任政府的知识分子都可以纳入立宪派的行列。他们政治态度的出发点就是既保住大清的皇权,又保住中国的龙种。界限不清主要是因为,立宪派自身以思想划线,组织松散,成员变动比较大。江苏的上海等地最早即是立宪派活动的重要据点,戊戌维新期间,上海强学会、苏学会,以及维新派的喉舌《强学报》、《时务报》等在当时全国备受瞩目。康梁等人被镇压后,实际上持有立宪救国观念的士绅依然大量存在。借着清廷宣布预备立宪的东风,他们又逐渐活跃起来,成立了上海宪政研究会、预备立宪公会等立宪派组织,并发行《宪报》积极推动立宪进程,清廷最终能够决定开设咨议局与他们的努力密不可分。江苏的立宪派人士中,不乏有许多新式教育背景的人,他们观念比较新颖,活动比较积极。这些人在关注本地利益的同时,大多对国家和民族有着强烈的责任感。张謇、雷奋、孟森、蒋炳章、孟昭常、夏清贻、屠宽等是江苏立宪派议员的代表,他们同时也是预备立宪公会的成员。这些人功名和声望高,同时又热衷于宪政和本地事业的发展。由此,立宪派占据了正副议长和常驻议员的大部分席位,成了苏省咨议局的主导力量。

需要强调的是,西方的民主是以个人本位为精神实质的,它要求每个人有平等的投票、抉择和言论的权利。但由于中西政治文化、传统和思维习惯的巨大差异,我们引进的西方制度有些“水土不服”。个人本位的民主游戏到了中国变成了集体本位。所谓集体本位,就只是一个群体中一般成员的意见,是通过这个群体的精英来表达的。而功名本位是集体本位的一种,它表示一个群体中的意见重要度要按这个群体中功名高低的位阶来界定。在咨议局议事活动时,功名本位的问题很严重,不光功名高的人占据了苏省咨议局的议长、副议长的地位,就是常驻议员一般也都是由功名较高的上层士绅担任。这样,传统的功名等级秩序镶嵌在西式的议会中,从而形成了无功名的服从有功的,有功名的服从较高功名的人等一套中国特色的议会运作机制。把持议会活动的除了积极分子外,就是享有传统功名较高的人。立宪派人士除了有宪政知识外,许多人属于较高功名的上层士绅,其中有些人还具有新式教育背景,这些因素都决定了他们会在咨议局活动中居于主导地位。

还需说明的是,立宪派人士也从不是铁板一块,实质上,立宪派人员会因性格因素的差异而分为执着追求立宪理想的人和比较讲究实现目标的策略的人。

(二)合格的代议士--期望通过议会健全地方公益事业的人

晚清时代的江苏,从事公益活动的士绅数量十分庞大,而且结社广泛。除了政治性的社团预备立宪公会等外,还有各种行业协会、公益性的社团和地方自治组织。查阅江苏咨议局议员的背景资料,可以发现许多议员是地方社团和自治机构的成员,地方自治机构有自治公所、地方自治事务所、城厢总工程局等,地方公益社团有教育会、劝学所、商会等,此外,一些议员还是新式学堂的教员,还有一些议员在成为议员前曾是中央、外省或本省的官员,由于其热心本地事务或在本地知名度高,而成为苏省议员。

总之,这类议员当选前背景比较复杂,但能够当选全仗自身在本地的威望或积极活动,对于这类人来说,他们主要的政治态度是为了保护本乡、本地、本行业或本事业的持续兴旺,从苏省咨议局的议案中可以看出,大量议案有关教育、实业和财政等的地方公益事业。[19]此类人中的大多数虽没有立宪派人士推动全国或本省宪政事业发展的雄心,但与立宪派的目标并不矛盾,只要立宪能够促进其代表的利益,他们对于立宪派的活动是积极赞成的,从其赞成国会请愿和在革命到来时的态度可窥见一般。

(三)混水摸鱼分子--通过咨议局保护和扩大自己权益的地方精英

由于咨议局执掌了十分广泛的政治、经济权力,这给一些地方精英保护和扩展自己的权力提供的不可多得的机会。一些精英还以为是在进行传统的选官,所以通过运动成为议员的人也大有人在。从选举时,报刊批露的一些情况来看,是可以证明这种猜想的。在传统时代,地方士绅和致仕官员只在本地乡里享有一些非正式的权力,他们是通常靠自己的威望和学识获得其他阶层的尊敬。尽管,在一定条件下这些人能够影响本地官员的行为,但这种权力毕竟是间接的。另一方面,科举制的废除和新式教育的实行,断送了许多下层士绅从政的机会。地方自治的推行和咨议局的设立为绅士参政,获得正式权力提供了机遇。一些思想保守的精英更多的是以传统的官本位观念去理解谘议局的选举和议员一职,在他们看来议员一职是可夸耀乡里的又一新头衔[20],因而积极谋求登入选民名册。“老办法只是把绅士当作可以调动的老虎官员的狗腿子,现在绅士却成了坐镇一方、不可调动的老虎了。”[21]可以看出,一些精英的参与之热,与其说是对“国民代表”的追求,不如说是对“官”和权力的追求。

除议员的上述政治态度外,苏省咨议局中,还有像黄炎培这样的同盟会会员。一般认为加入同盟会的人都是在寻找机会进行反满的革命活动,但同盟会组织比较分散,入会人员的信仰十分复杂,此时的同盟会员中也不全是想跟满清朝廷刻意过不去的人。从黄炎培当选议员后的经历中可以看出,黄虽为同盟会成员,但其主要还是靠从事地方教育事业起家,而且在咨议局活动期间,我们并没有看出其有刻意掩护革命分子,在咨议局中煽动革命的意向。黄炎培是在辛亥时期,看到清廷大势已去的情形下才转向革命的。应该说,当时许多的革命党人存在着不同程度的投机心理,其政治态度的权变还要根据政治局势的变化。

从以上当选议员的社会背景和政治态度分析来看,大量苏省咨议局议员确实为当时苏省地区的有识之士,特别是立宪派和致力于地方公益活动的议员,其大多为宪政和地方自治思想的信奉者,他们确实希望通过宪政的实施来解决当时全国和江苏面临的亟待解决的各种问题。他们大多人是对当时清廷的统治还是拥护的,应该说,如果清政府能够尊重已经崛起的地方利益和地方精英的意愿,采纳立宪派的主张,那么清末的立宪政治还是可以良性运转下去的。

三、国会请愿的真实动机--江苏咨议局与清廷在国会问题上的纠葛

各省谘议局成立后,各省立宪派人士受到极大的鼓舞,所以期望更上一层楼,要求清廷速开国会。“通过省咨议局,他们看到了一种模式:假如把咨议局作为一个整体推广应用于全国,并赋予它以真正的立法权力,那么,这种模式就能把中国从无数疾病当中挽救回来,并且使她有力量反击帝国主义者的猛烈进攻。” [22]1909年12月,在江苏省谘议局局长张謇领导下,国会请愿运动正式开始。全国18个省谘议局的近百名议员参加了请愿,各省请愿的议员自发组织成立了各省谘议局联合会。请愿运动一年内进行了四次之多。前两次请愿收效甚微,只有第三次才迫使摄政王下令缩短预备立宪的期限(由原定9年缩短到5年)。在这起重大事件中,江苏咨议局在国会请愿中发挥的主导作用。张謇等人在请愿中积极奔走于各省进行串联,为请愿活动的开展立下了汗马功劳。

有些人可能会问,既然清廷已设置了资政院,资政院已具有临时国会的性质,为什么立宪派还要开国会?实际上,请愿的目的一是认为,只有正式立宪方能解决国家面临的复杂问题。“至于立宪派政党,他们之中的绝大多数人则胡乱相信,只要有一个立宪国会,一切都是可能办到的:宪法一经制定,国会一经成立,失政误国的岁月就将立刻一扫而光,财政竭蹶可以补救,国债可以偿还,军备可以扩充,国力将进而充沛,人民权利将被恢复,而多年来中国所蒙受的民族耻辱将被扫除,国家的威信将广被全世界。”[23]

从引进宪法观念与制度一开始,中国士人就存在着对源于西方的宪政思想的误读。西方的宪法不光有高级法的意味,更主要体现了社会契约的精神,这种精神表明,宪法只是一国内各个政治势力和平博弈的规则。宪法和解决一个国家富强、摆脱外患的制度和观念本身就是两码事。在近代的中国,缘于内外困境的状况,世人总认为宪法有济世的功效。既然宪法能解决中国近代面临的问题,可谓是“宪到病除”,那么对于有救世情节的开明士绅来说,谁还能不愿意赶紧让政府立宪呢?

另一方面,我们从国会请愿的上书和著述中可以看出,立宪派请愿的真正目的,已经不是维护1908年二元君主立宪政体了。开国会的目的,说白了就是建立由立宪派控制的责任政府,使满清皇帝彻底靠边儿站。梁启超等人从早先拥护日本的立宪模式,到后来垂涎英国的虚君立宪,无疑不是看到虚君立宪有更大的好处。出于对满清朝廷能否领导中国完成改革的疑虑,“他们无疑感到,一个国会可以使他们控制北京政府,这样就搬掉了横在国家复兴再造纲领中的路障。”[24]实际上,满人知道,开了国会自己的统治也就终结了,所以对立宪派提出的速开国会一事十分不热心,前两次百般推诿,第三次才答应缩短预备开国会的时间。政府答应缩短开国会的期限后,苏省咨议局的立宪派人士也发生了分化,一部分人,如副议长蒋炳章认为,缩短立宪期限,和平请愿的效果已经达到,而多数议员认为清廷还不够诚意。主张速开国会的议员此时的心态应该比较好理解,满清政府此时已虚弱到极点,政治合法性严重不足,立宪派人士认为如果不由他们掌握政府主导改革,那么中国很快就会走向灭亡。

立宪派改变对日本立宪模式效仿英国君主立宪的模式的初衷,就是为了由其控制政府,主导改革。而满族权贵自己搞不好,还恋栈不走。他们并不想轻易放弃权力,成了统而不治的一群废人。清政府敷衍、镇压请愿活动,缘于其既得利益与立宪派人士完全对立,但这样的纠葛也使立宪派人士对清政府立宪的诚意有所怀疑,增加了他们对统治者的离心力。

特别是到了1911年5月,在政治空气越来越紧张的关头,清廷却搞了一个皇族内阁,使江苏立宪派人士彻底失望清廷,他们由此认为清廷答应开国会、设责任内阁是假,而真正的目的是为了独裁。“政府之专己自逞,违拂民心,催抑士气,其事乃屡见而不一见。于是人们希望之路绝”,[25]“咨议局议员绝望之日,即清廷基础动摇之日。”[26] 【未完】



--原载:《选举与治理网》,2009-12-15
http://www.chinaelections.org/Newsinfo.asp?NewsID=163620



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